Conseil de l'Europe

À l'heure ou l'Union européenne a toutes les peines du monde trouver un équilibre économique à la fois stable et acceptable pour tous ses membres, notamment ceux de la zone euro, et semble repartie pour une autre fuite en avant dans la réforme institutionnelle, il serait peut-être bon de se rappeler que l'UE n'est pas la seule organisation européenne qui existe.

Le Conseil de l'Europe (complètement distinct du Conseil européen, institution de l'UE) existe depuis 1949, regroupe presque toute l'Europe au sens large (47 membres, dont la Russie, la Turquie et les pays du Caucase) et offre un cadre à la fois souple et large de coopération.

Difficultés de l'UE et coopérations renforcées

On met souvent en tension les aspirations - potentiellement - fédérales de l'UE avec la réalité des dissensions entre États membres, interdisant d'avancer de concert, orientant plutôt la construction de l'Europe politique (si tant est qu'elle puisse vraiment exister, ce qui reste à prouver) vers un système à plusieurs vitesses (en cercles concentriques), voire "à la carte" (par coopérations renforcées - c'est le terme officiel - entre États volontaires).

La possibilité de former des coopérations renforcées est entrée dans le droit européen avec le Traité d'Amsterdam en 1997, mais malgré certaines simplifications effectuées par la suite, le mécanisme, lourd, reste très difficile d'utilisation en raison des nombreuses contraintes qui pèsent sur lui, entre autres l'autorisation de la Commission, qui ensuite envoie la demande si elle est acceptée au Conseil, etc.

De nombreux eurosceptiques réticents au fédéralisme européen ne cachent pas leur préférence pour une Europe « à la carte », de coopérations volontaires, dans un esprit « confédéral », et dans sa variante « gaullienne », « de l'Atlantique à l'Oural ». Lorsqu'on entend ce genre de descriptions, je ne peux m'empêcher de penser qu'à côté de l'UE « communautaire » (faute de terme approprié pour la qualifier), cette grande Europe confédérale semble déjà exister, même si elle reste à l'arrière-plan : le Conseil de l'Europe.

Une grande Europe à la carte existe déjà !

Pour les projets et politiques qui ne décolleraient pas dans le système de l'UE voire même - peu probable, mais quand même - en cas de fin de l'UE pour causes de dissensions trop fortes, il peut être utile de se rappeler qu'une « première Europe » existe depuis plus de 60 ans, à la fois très grande (puisqu'elle inclut l'Europe au sens large, de l'Islande jusqu'au Caucase, Turquie et Russie incluses) et très souple (puisque nombre des conventions signées sous son égide ne concernent que les États-membres volontaires).

Du Conseil de l'Europe connait bien sûr la Convention européenne des droits de l'homme et le processus de Bologne d'unification des systèmes universitaires du continent, mais on est moins au courant des très nombreuses Conventions plus ou moins techniques qui existent aussi.

Toutefois, si on lit le Statut du Conseil de l'Europe, son traité fondateur, les États membres peuvent utiliser ses institutions pour toute activité de coopération jugée appropriée ou presque :

Article 1er, alinéa b :

Ce but sera poursuivi au moyen des organes du Conseil, par l'examen des questions d'intérêt commun, par la conclusion d'accords et par l'adoption d'une action commune dans les domaines économique, social, culturel, scientifique, juridique et administratif, ainsi que par la sauvegarde et le développement des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 

Donc, à part la défense, explicitement exclue par l'alinéa d qui suit, ça ratisse large, et de nombreux domaines peuvent tomber sous sa compétence théorique.

Les États membres peuvent, de plus, s'associer en plus petits groupes pour mettre en place des politiques ou agences particulières liées aux objectifs du Conseil. Dans son langage institutionnel et légal, on nomme ceux-ci « Accords partiels ».

Dans la Résolution statutaire (93) 28 sur les accords partiels et élargis, il est stipulé :

Le Comité des Ministres peut, à la majorité stipulée à l'article 20.d [majorité des deux tiers des voix exprimées, soumise à certaines restrictions] du Statut du Conseil de l'Europe:

- autoriser certains États membres à entreprendre une activité ou une série d'activités dans le cadre de l'Organisation, l'activité ou la série d'activités en question n'étant alors adoptée que par les Représentants qui auront voté en sa faveur, son application étant limitée en conséquence;

Donc, il suffit ici de l'autorisation des autres États membres, à travers le Conseil des Ministres, pour pouvoir enclencher le processus.

Mais pourquoi ne pas faire de coopérations hors-traités, sans avoir besoin des autres États membres ? N'y aurait-il pas là moyen d'aller encore plus vite ?

Du bienfondé des coopérations renforcées

Globalement, il me semble que l'intérêt des coopérations renforcées (ou autres accords partiels, etc.) est de créer un « point de convergence » commun sur un sujet donné qui empêche que des blocs distincts d'États se forment sur des questions identiques, ce qui minerait la cohérence interne de la zone ou de l'organisation. Un noyau unique sur le domaine couvert est donc créer, et  les États désirant participer à une politique commune dans ce domaine à l'avenir n'auront pas d'autre choix que de rejoindre ce groupe préexistant.

Ceci est possible car la création d'une nouvelle coopération est soumise à l'approbation (selon différentes règles) de l'organisation dans son ensemble, même si tous ses membres n'y participent pa.

Mais n'y aurait-il pas moyen de s'affranchir et de recréer une nouvelle politique commune hors-traité (qu'il s'agisse de l'UE ou du Conseil de l'Europe) ? Ou de refuser la constitution de coopérations menées par d'autres ? C'est certain, mais il y a de bonnes raisons de ne pas le faire, la raison principale étant qu'un tel comportement tend à saper la légitimité et l'influence de l'organisation, et donc l'influence même de ces membres « bloqueurs ».

Il y a bien sûr aussi des arguments techniques, comme la possibilité d'utiliser les une partie des ressources institutionnelles de l'organisation (c'est ce qui se fait au Conseil de l'Europe, où le secrétariat sert aussi pour les accords partiels ou élargis - Résolution statutaire 93(28), titre IV), ce qui permet sans  doute de réduire les couts de fonctionnement de l'ensemble.

Du bienfondé de la géométrie variable

Pourquoi la géométrie variable plutôt que le fédéralisme supranational, comme on tente de l'appliquer de plus en plus dans l'UE ? Car c'est la seule méthode qui permette d'avancer et de créer une dynamique européenne sans mettre en péril la démocratie et la souveraineté des membres.

La démocratie est en effet le consentement de la règle de la majorité par une ou des majorités. Un tel consentement n'est pas peu, et il se trouve qu'encore, à l'heure actuelle, l'État-nation demeure le cadre le plus large au sein duquel ce consentement existe (à quelques exceptions près). C'est l'une des raisons qui rendent le fonctionnement politique des États multinationaux si chaotiques et difficile. Les oppositions politiques, transcendés dans les cas « normaux » par l'identité nationale, se muent rapidement en oppositions de groupes nationaux/culturels à l'intérieur de l'État (en raison de luttes d'influence, ou de consensus sociaux différents à l'intérieur des différents groupes). Et comme les rapports de force entre les groupes ne changent que très lentement, non seulement il y a opposition, mais en plus il n'y plus vraiment de politique. Que des batailles politiques entre nations. Par extension, ce raisonnement s'applique aussi à la solidarité financière entre les différentes régions et groupe de l'État.

L'Allemagne n'a eu aucun problème pour financer la reconstruction de ses « nouveaux » Länder, à l'est. Elle ne semble pas prête à assumer les transferts nécessaires au soutien de la périphérie de la zone euro. La souveraineté des États-nations semble être donc toujours d'actualité. L'existence et la pertinence même des nations sont constamment remises en cause, d'aucuns les déclarant dépassés. Et pourtant, les faits sont là. La zone euro, et à fortiori l'UE, ne forme manifestement pas une communauté de type « nationale ». D'ailleurs, qu'y a-t-il de mal à ça ?

La place de l'État-nation est certes relativisée par la place des acteurs privés (grands groupes, ONG), les nouvelles formes d'autonomie locale des régions et États fédérés, et par les organisations d'intégration régionale. Pourtant, rien n'indique qu'il ne cesse d'exister. Il a tout simplement une nouvelle place dans cette « écologie » d'acteurs et d'identités. Pourquoi ne disparait-il pas ? À mon avis, c'est parce qu'il demeure porteur, outre un certain nombre de traits partagés comme la langue, une partie de la culture, etc. de la spécificité suivante, citée plus haut : c'est le cadre (territorial) le plus large qui suppose l'acceptation de la règle de la majorité par la minorité, notamment sous deux aspects :

• La politique, avec des perdants qui reconnaissent la légitimité des gagnants, de manière générale
• La solidarité financière, avec des « riches » qui ne vivent pas les transferts nets qui leur sont imposés vers leurs concitoyens moins fortunés comme une spoliation

C'est donc un cadre collectif qui, sans être unique, et bien que coexistant (quelquefois de manière compétitive) avec d'autres cadres, a une vocation particulière du fait de cette spécificité.

Partant de là, mis à part certaines compétences déléguées à des institutions communes, comme le fonctionnement du marché intérieur de l'UE et les normes qui s'y appliquent, les politiques communes (particulièrement celles qui impliquent vraiment des décisions politiques et non seulement techniques) sont bien plus acceptables dans un cadre volontaire et à géométrie variable que dans un cadre fédératif.

Élargissement progressif

La quasi totalité des États européens, y compris postsoviétiques, sont déjà dans le Conseil de l'Europe, et la Turquie y est depuis ses débuts. Pourquoi ne pas mettre un peu plus de politique dans cette organisation ? Et faire passer une partie de ce qu'on appelle la « politique de voisinage » de l'UE par ce cadre ? Cela ne pourrait-il pas préfigurer la grande Europe de l'Atlantique à l'Oural (jusqu'à Vladivostok, en fait) du Général de Gaulle ? Cela donnerait peut-être l'impression à certains pays de se sentir plus égaux que lors de négociations bilatérales avec l'UE où ils sont inévitablement désignés comme le partenaire junior. Une telle politique permettrait peut-être de débloquer un peu l'impasse dans laquelle se trouve l'Ukraine par exemple, en associant la Russie au projet, ce qui pourrait diminuer le tiraillement géopolitique constant vécu par ce pays entre Russie et Occident depuis longtemps.

Il s'agit donc de faire du Conseil de l'Europe le cercle large de l'intégration européenne. On pourrait dire qu'il l'est déjà. Mais j'ai plutôt l'impression que ses activités sont perçues comme étant parallèles et n'ayant que peu à voir avec le but final et réel de nombreux pays, c'est-à-dire l'adhésion à l'UE.

Construire ce lien plus fort entre l'UE et le Conseil comme cercles intérieur et extérieur d'un même projet européen ouvrirait donc la porte à un élargissement plus progressif et plus rapide, ne serait-ce que sur un plan symbolique.

À quand donc un Conseil de l'Europe plus politique ?